miércoles, 27 de junio de 2018

La supervisión de las cooperativas que hacen intermediación financiera.



Dr. Ricardo Rojas León[1]

Uno de los temas que con gran despliegue mediático se viene discutiendo en las últimas semanas es el relativo a la supervisión de las cooperativas que realizan intermediación financiera.

En la República Dominicana existen más de 800 cooperativas, y aunque muchas de ellas otorgan préstamos a sus miembros, solo un número reducido de ellas se considera que realizan intermediación financiera.

Como se sabe, por intermediación financiera se entiende la actividad empresarial consistente en captar dinero del público para luego prestarlo a personas o entidades comerciales o de otra naturaleza.

Desde hace tres décadas, las  principales cooperativas de ahorro y crédito (CAC) del país han reconocido que, como realizan intermediación financiera, deben estar sometidas, como en los demás países del continente, a un régimen de regulación y supervisión distinto, por ejemplo, a las que se dedican a la actividad agropecuaria, de servicios o las meramente asociativas, o las crean los empleados de cualquier empresa privada o institución pública.

Algunas cooperativas dominicanas funcionan como bancos, pues no solo ofrecen la posibilidad del ahorro y del préstamo, sino que remesan divisas, tienen cajeros automáticos, y hasta tarjetas de débito, por apenas mencionar algunos de sus servicios.   Solo las cooperativas afiliadas a la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) tienen activos que bordean los 120,000 millones de pesos, y operan con pasivos (dinero del público) por unos 50,000 millones de pesos.

Aunque en el cooperativismo a nivel mundial se reconoce que las cooperativas de ahorro y crédito requieren un tipo de regulación y supervisión especializada -más compleja que la que se realiza a, por ejemplo, una cooperativa de pescadores o a la cooperativa Villa Pantis, de San Pedro de Macorís-, algunos sectores del cooperativismo local insisten en oponerse a esa necesidad.  Y apuestan a que todas las cooperativas sean reguladas y supervisadas de la misma forma.

Dos argumentos falaces

Dos argumentos han sido esgrimidos desde un sector importante del cooperativismo para oponerse a la supervisión diferenciada de las que realizan ahorro y crédito: a) que no hacen operaciones con el público, y b) que ninguna cooperativa ha quebrado en la República Dominicana.

El primer argumento (que no captan dinero del público, sino de sus “asociados”) es poco consistente, porque para una persona ser “socio” de una cooperativa de ahorros y créditos solo tiene que pagar cien pesos (RD$100.00) y ya se pertenece a la cooperativa.  Por eso,  en el mundo cooperativista se diferencia entre “cooperativas cerradas”  o de “vinculo cerrado” (como la de los maestros, la del Poder Judicial, la de un periódico, o la de cosecheros de cualquier producto agrícola o prestadores de servicios) y las “cooperativas abiertas” o de “vínculo abierto”, que son aquellas, precisamente, abiertas a que cualquier personas que pasa por el frente del local de esa cooperativa se detenga, se haga “socio” y deposite cualquier cantidad de recursos.

Las CAC abiertas son entidades financieras no accionarias, al igual que las Asociaciones de Ahorro y Créditos, por lo que desde el punto de vista regulatorio las primeras no sean reguladas y supervisadas de manera prudencial, mientras las segunda si lo son.

¿Por qué se pretende ocultar que muchas cooperativas de ahorro y crédito abiertas reciben algo más que ahorros de cualquier persona que se inscriba como miembro?  ¿Qué se busca ocultar y negar que muchas cooperativas de ahorro y crédito ofrecen depósitos a plazos?.

O sea, decir que las cooperativas de ahorro y crédito abiertas no pueden someterse a un esquema regulatorio especializado poco consistente no solo con que sucede en el mercado financiero dominicano, sino en el resto del mundo, y de América Latina en especial, donde en la inmensa mayoría de los países las CAC, cooperativas financieras, bancos cooperativos o como se les llame están sujetos a un régimen distinto al del resto de las cooperativas.

El segundo argumento, muy infeliz por cierto, sostiene que en República Dominicana no se han presentado quiebras de cooperativas.  Basta con revisar la prensa local de la última década para comprobar que muchas cooperativas han quebrado, perdiendo sus miembros todos sus depósitos.  Y si el trabajo resulta difícil, solo hay que auxiliarse de un buscador de internet y se encontrarán decenas de casos de cooperativas dominicanas quebradas.

Y lo peor no es eso, sino que, en ocasión de esas quiebras de esas cooperativas, no se han adoptado mayores medidas, ni mucho menos consecuencias jurídicas contra los responsables de esas quiebras.  Por lo menos, cuando un banco quiebra por manejo fraudulentos, en la mayoría de los casos las autoridades monetarias y financieras han actuado.  Para corroborar esto no hay que recurrir a un buscador de internet, porque todavía hay banqueros cumpliendo condena y otros sometidos a juicio.

En América Latina existe un sistema dual de supervisión de las cooperativas, encomendándose la de las CAC a entes especializados como Superintendencias de Bancos y Valores, y hasta Bancos Centrales, mientras las cooperativas de producción y de servicios son fiscalizadas por entes que, al propio tiempo, tienen la función de fomentar la creación de cooperativas, como forma de desarrollar la economía solidaria.

En el caso dominicano, es una parte importante de las cooperativas abiertas que realizan intermediación financiera las que vienen solicitando a la Administración Monetaria y Financiera que las incluya dentro de su ámbito, tal como estaba contemplado en el proyecto de Ley Monetaria y Financiera, del que resultó la actual Ley 183-02, pero con una disposición final, recogida en su artículo 76, que excluía a las cooperativas que realizan intermediación financiera en forma abierta de la fiscalización de la superintendencia de Bancos. 

La Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) y la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FENCOOP) realizaron sendas asambleas, en enero pasado, solicitando ser reguladas por la Administración Monetaria y Financiera, conscientes de la ventaja que para sus entidades resulta acogerse a la regulación especializada de ese sector.

De lo que estamos hablando es de que en República Dominicana existe un grupo apreciable de cooperativas que realizan intermediación financiera, que tienen activos que superan a los de algunos bancos de ahorro y crédito,  y mientras estos están sujetos a una serie de normas prudenciales, aquellas se «autoregulan», es decir, operan sin ningún tipo de regulación y supervisión.

Fundamento constitucional

En el debate quién debe regular las cooperativas de ahorro y crédito que realizan intermediación financiera abierta hay quienes, incluso desde el ámbito público, pretenden ignorar que es la propia Constitución de 2010, en su artículo 223, la que ha dispuesto que la regulación de la intermediación financiera en el país corresponde a la Junta Monetaria.  Esta disposición constitucional establece lo siguiente:

«Art. 223. Regulación del sistema monetario y financiero. La regulación del sistema monetario y financiero de la Nación corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del Banco Central».

En adición a esa clara competencia constitucional de la Junta Monetaria de regular todo el sistema monetario y financiero del país, la Ley Monetaria y Financiera  (LMF), No. 183-02, ha establecido en el literal b de su artículo 1 qué comprende, que abarca, la regulación en este ámbito,  y lo ha hecho de la manera siguiente:

«Alcance de la Regulación. La regulación del sistema monetario y financiero en todo el territorio de la República Dominicana se lleva a cabo exclusivamente por la Administración Monetaria y Financiera. La regulación del sistema comprende la fijación de políticas, reglamentación, ejecución, supervisión y aplicación de sanciones, en los términos establecidos en esta Ley y en los Reglamentos dictados para su desarrollo».


O sea, que la regulación de todo el sistema monetario y financiero que la Constitución encomienda a la Junta Monetaria, la LMF se encarga de aclarar que implica no solo la fijación de políticas, reglamentación y ejecución de esas políticas y disposiciones reglamentarias, sino también la supervisión y aplicación de sanciones.

En adición a lo anterior, conviene resaltar que el artículo 25 de la Ley No.1-12 sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, del 25 de enero del 2012, cuyo eje estratégico sobre las cooperativas, ha establecido en la Línea de Acción 3.1.3.5, que consisten en:

« … promover el desarrollo de cooperativas y otras formas asociativas, que fomenten el ahorro y faciliten el acceso al crédito a sectores tradicionalmente excluidos del sistema financiero formal, incluyendo a jóvenes y mujeres, e integrarlas al proceso de supervisión bancaria tomando en cuenta la especificidad de su tamaño y naturaleza.»

La intermediación financiera de las cooperativas abiertas o de vínculo abierto es una actividad sujeta a una serie de riesgos, que solo podrán ser adecuadamente mitigados cuando esas entidades –que manejan una extraordinaria cantidad de recursos del público-, sean reguladas y supervisadas  de manera especializada.

Es hora de que los dominicanos encaremos seriamente el reto de supervisar de manera más eficaz las cooperativas que realizan intermediación financiera, para mitigar los riesgos asociados a esa actividad y prevenir eventuales contagios al resto del sistema financiero.


  Países con Supervisión Especializada para Cooperativas que realizan intermediación financiera

País
Cantidad de Entidades Supervisadas
Ente Supervisor
Argentina
3
Banco Central de la República de Argentina
Bolivia
46
Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero
Brasil
1,080
Banco Central do Brasil
Chile
7
Superintendencia de Banco e Instituciones Financieras
Colombia
7
Superintendencia Financiera
Costa Rica
25
Superintendencia General de Entidades Financieras
El Salvador
7
Superintendencia del Sistema Financiero
Honduras
1
Comisión Nacional de Bancos y Seguros
México
152
Comisión Nacional Bancaria y de Valores
Perú
1
Superintendencia de Bancos y Seguros
Uruguay
1
Banco Central de Uruguay
Fuente: Regulación y Supervisión de Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y el Caribe. Noviembre 2017.






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[1] El autor es abogado y profesor de Derecho Constitucional Económico.

1 comentario:

  1. El derecho en la Republica dominicana en los últimos años ha logrado gran prestigio con los servicios en línea que se ofrecen. También los traductores legales en la República Dominicana han desempeñado un papel importante en los avances del derecho dominicano.

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