martes, 13 de diciembre de 2016

Aspectos procesales del proyecto de ley de extinción de dominio de la República Dominicana.





Dr. Ricardo Rojas León[1]


SUMARIO: 1) Antecedentes, 2) Algunas cuestiones a responder, 3) Causales de la extinción de dominio, 4) Jurisdicción y competencia, 5) Debido proceso y garantías, 6) Derecho a la defensa técnica, 7) Medidas cautelares, 8) Presentación de la acción, 9) Aspectos probatorios, 10) Reglas de la audiencia, 11) La decisión de extinción, 12) La impugnación de la decisión, 13) Conclusión.



ABSCTRACT:   La extinción del dominio o decomiso civil de bienes ilícitos es una herramienta moderna de persecución de los activos provenientes de actividades o utilizados para ella.  Se trata, como se sabe, de un procedimiento in rem o contra la cosa, no contra las personas propietarias o poseedoras de los bienes que se reputan ilícitos.  En los párrafos siguientes se describen los aspectos y garantías procesales contenidos en el proyecto de ley de extinción de dominio que cursa en el Congreso dominicano.


1.- Antecedentes

El numeral sexto de la Constitución dominicana de 2010,  introdujo en el ordenamiento jurídico nacional el instituto de la extinción de dominio, como uno de los supuestos que permiten limitar al derecho de propiedad.

Especificamente, la norma mencionada establece que  La ley establecerá el régimen de administración y disposición de bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico”.
Como se ve, el constituyente ordena al legislador regular todo lo relativo a la gestión de los bienes inmovilizados y a aquellos que sean parte de los procesos de extinción de dominio.
Hasta la fecha, el Congreso Nacional ha conocido por lo menos tres proyectos de leyes de extinción de dominio, el más reciente de los cuales fue aprobado en el Senado fue aprobado antes de la legislatura que se inició el 27de febrero pasado.
2.- Algunas cuestiones a responder.
En esta disertación no voy a profundizar sobre el concepto de extinción de dominio, toda vez que me corresponde tratar los aspectos procesales de la iniciativa.
No puedo, sin embargo, dejar de señalar que el proyecto, de la autoria de los senadores Julio Cesar Valentin, Charlie Mariotti, Francis Vargas y Antonio Cruz Torres, define la extinción de dominio como “la perdida del dominio o propiedad de un bien pronunciada mediante sentencia, como consecuencia de su ilicitud, que procede cuando se establezca la existencia u ocurrencia de un hecho ilícito, o cuando el afectado no logre probar su procedencia lícita y su actuación de buena fe, así como que estaba impedido para conocer  su utilización u origen ilícito”.
El proyecto la acción de extinción de dominio como una “acción autónoma e independiente de cualquier otra, incluso de la penal, que persigue la extinción del derecho de propiedad, y por tanto, la recuperación de los bienes considerados o reputados como ilícitos”.


Ahora bien, conviene comenzar la exposición de los aspectos procesales de este proyecto de ley, formulándonos preguntas como:
¿De que forman están concibiendo los legisladores el procedimiento de la acción de extinción de dominio?, 
¿Cuál será la jurisdicción competente para conocer ese tipo de acción?,
¿Quiénes pueden accionar procurando el decomiso civil de bienes ilícitos?,
¿Qué garantías procesales tendrán las personas físicas y jurídicas cuyos bienes sean objeto de un juicio de extinción de dominio?
¿Cuál es el régimen de la prueba incorporado a este procedimiento?.
¿Habrá defensa técnica gratuita en materia de extinción de dominio?
¿Existe un régimen de medidas cautelares en el proyecto de LED?
¿Cuál es el sistema recursivo previsto?
Vamos a intentar encontrar en el propio proyecto de ley de extinción de dominio las respuestas a éstas y otras interrogantes e inquietudes.

3. Causales de la extinción de dominio
Comencemos por aclarar que el juicio de extinción de dominio es un procedimiento contra el bien que se presume ilícito, ya sea por origen, uso o destino, y no un juicio sobre la culpabilidad del propietario del bien sujeto a decomiso civil.  Es un proceso in rem, no in personam.
La acción que procure la declaratoria de extinción es definida como imprescriptible, autónoma, independiente y distinta de cualquier otra acción de naturaleza penal, civil o administrativa, pudiendo llevarse de manera simultánea a uno de aquellos procesos.
Los bienes sujetos o sobre los cuales puede recaer una decomiso civil son los siguientes:
1)     Los adquiridos por una persona física o jurídica como resultado de un incremento patrimonial injustificado, o los bienes relacionados directa o indirectamente con una persona sometida a una acción de extinción de dominio, en virtud de cualquier hecho ilícito.

2)     Aquellos que se consideren como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito, aun cuando no se haya dictado sentencia que determine la responsabilidad penal. En el caso de los bienes o negocios que correspondan al objeto del delito, se entenderá que son aquellos que no pertenezcan a la víctima o al agraviado, o que se le deban restituir.

3)     Aquellos que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, aun cuando no se haya dictado sentencia que determine la responsabilidad penal;

4)     Aquellos que se utilicen o se pretendan utilizar para la comisión de delitos por un tercero;

5)     Aquellos cuyo dueño haya tenido conocimiento de su utilización en el hecho ilícito y no lo haya notificado a la autoridad o no haya hecho algo para impedirlo razonablemente;

6)     Aquellos bienes, frutos, productos o ganancias de que se trate, que provengan de la venta o permuta de otros que tienen su origen, directa o indirectamente, en actividades ilícitas.

7)   Aquellos bienes, frutos, productos, ganancias, rendimientos o permutas que hubieren sido afectados dentro de un proceso penal, cuando el origen de tales bienes, su utilización o destino ilícito, no haya sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiese rendido sobre ellos una decisión ejecutoria por cualquier causa.

8)   Cuando en un proceso penal exista información de que los bienes, frutos, productos, ganancias, rendimientos o permutas de que se trate, provengan de actividades ilícitas y:

a)     Se haya declarado el archivo o se haya pronunciado la rebeldía, la extinción o suspensión de la acción penal, o se haya aplicado un criterio de oportunidad.

b)     No se pueda identificar al imputado.

c)      El imputado, condenado o procesado, en caso de fuga, haya evadido  la persecución penal o la ejecución total o parcial de la pena.

9)     Aquellos que encontrándose a nombre de terceros, se puede determinar que se utilizaron, son el producto o se encuentran vinculados  a un hecho ilícito y que quien se considera responsable del delito se comporta como dueño u ostenta su posesión o domino.

10)        Aquellos que hayan sido heredados y que hayan ingresado al patrimonio del decujus de cualquiera de las maneras que dan lugar a la acción de extinción de dominio.


11)        Aquellos que encontrándose en una de las situaciones anteriores, son objeto de sucesión hereditaria, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

En los casos en que la acción de extinción se ejercite antes de que recaiga sentencia definitiva que ordene o reconozca la partición de estos bienes, la notificación del inicio de la acción de extinción implica, de pleno derecho, que el procedimiento de partición deba ser sobreseído hasta tanto recaiga sentencia definitiva sobre la acción en extinción. El sobreseimiento versará, exclusivamente, respecto a los bienes objeto de la acción de extinción.


12)        Aquellos bienes existentes en el territorio nacional relacionados con personas contra las cuales se ha pronunciado condena penal en el extranjero por narcotráfico, lavado de dinero, fraudes contra el Estado o delincuencia organizada, cuando la autoridad judicial competente de aquel país no los haya reclamado, siempre que no se pueda establecer el origen lícito de los mismos y sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley para los bienes reclamados por autoridades extranjeras.

13)        Aquellos bienes que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los bienes anteriores, así como aquellos bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, embargo preventivo o aprehensión material; y aquellos bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando se acredite el derecho de un tercero de buena fe sobre el mismo bien.

Párrafo. Salvo prueba en contrario, se presume que provienen de o han sido destinados a actividades ilícitas o delictivas, los bienes, dinero, productos, frutos o ganancias que hayan sido adquiridos o negociados, en cualquier momento, y que se encuentren en una o varias de las situaciones descritas en este artículo.

4.- Jurisdicción y competencia
El art. 14 del PLED establece que la jurisdicción competente en material de extinción de dominio será siempre el juez de la Instrucción.
Ahora bien, si se ha iniciado un proceso penal en contra de la persona afectada por la acción de extinción de dominio, el juez competente será el habilitado para conocer de las medidas de coerción, si aún esas medidas no han sido solicitadas o si se solicitan conjuntamente con la acción de la extinción de dominio.  Pero, esto es si los hechos del proceso penal sirven de base para iniciar la acción de ED.
En los demás penales, el juez competente es el juez de instrucción encargado del control de la investigación, sin importar el estado del proceso ni la instancia en que se encuentre.  O sea, el juez que controle la investigación de un caso penal que ya se encuentra en la Corte de Apelación puede ser apoderado de una acción de extinción de dominio, si luego del juicio oral el MP detecta bienes de naturaleza ilícita asociados a ese proceso.


Si no existe un proceso penal abierto, el juez competente será el juez de la instrucción que sea apoderado dentro de la jurisdicción territorialmente competente.
Sin embargo, el proyecto de ley establece que el juez de la instrucción que conozca el juicio de extinción de dominio no puede participar de la audiencia preliminar ni participar en otras instancias del proceso penal, como forma de garantizar su objetividad.
Ahora bien, el proyecto de ley ha establecido tres criterios de procedencia para que el Ministerio Público pueda iniciar una acción de extinción de dominio:
1)      Que de una investigación surja información suficiente sobre la existencia de bienes que califican para ser perseguidos,
2)      Que se identifiquen, detecten o localicen algunos de los bienes que dan lugar a la acción.
3)      Que se dicte sentencia penal por un hecho de los que sirven de base para que los bienes puedan ser perseguidos.
Como en muchas otras leyes, el proyecto de LED contiene una disposición que obliga a denunciar ante el MP la existencia de bienes susceptibles de extinción de dominio, y la cual tiene como destinatarios todos los funcionarios públicos, los contadores públicos autorizados, los notarios, los sujetos obligados en materia de prevención de lavado de activos, los bancos, las partes contratantes y los funcionarios encargados de registrar, visar o validar los contratos. La omisión de denunciar se castigará con penas de dos a tres años de prisión.
La ley establecerá, como contrapartida, la garantía de reserva de identidad de la persona que denuncie la existencia de bienes susceptibles de extinción de dominio.  El secreto de la identidad del denunciante será absoluta, a menos que se establezca que la denuncia es infundada y de mala fe.
5.- Debido proceso y garantías
En este punto, es importante señalar que en la aplicación de la LED se garantizarán y protegerán los derechos reconocidos en el bloque de constitucionalidad que resulten vinculados a la naturaleza de la acción de decomiso civil.  Del mismo modo, serán aplicables al PED todas las reglas del debido proceso, y de las cuales se beneficiarán tanto el afectado, como las víctimas y los terceros.
Del mismo modo, el proyecto reitera que cualquier actuación que limite un derecho fundamental será adoptada mediante orden judicial previa, la cual debe estar apegada a los principios de legalidad y proporcionalidad.
La pieza legislativa bajo análisis establece, en su artículo 24,  que durante el procedimiento, el juez de la Instrucción debe garantizar y asegurar a los afectados los siguientes derechos:
1)     Tener acceso al proceso, directamente o a través de la asistencia y representación de un abogado desde que se ejecuten las medidas cautelares.

2)     Conocer los hechos y fundamentos que sustentan el proceso en términos claros y comprensibles.

3)     Presentar y solicitar pruebas, e intervenir en resguardo de sus derechos.

4)     Controvertir las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes, a cuyos fines podrán establecer, mediante la presentación de prueba fehaciente:

a.       La procedencia lícita de dichos bienes y de los recursos y medios que permitieron adquirirlos, así como su actuación de buena fe y que estaba impedido de conocer su carácter ilícito;

b.      Que los bienes objeto del procedimiento no son de los señalados en el artículo 9 de esta ley; y 

c.       Que respecto de los bienes sobre los que se ha ejercido la acción ya existe decisión firme en el sentido de rechazar la declaratoria de extinción de dominio y que el actual procedimiento guarda identidad de causa, parte y objeto respecto del anterior.

5)     Renunciar al debate probatorio y optar por una sentencia anticipada de extinción de dominio. En estos casos el acuerdo intervenido entre el afectado y el Ministerio Público será homologado por el juez mediante decisión dictada previa solicitud del Ministerio Público. El acuerdo así homologado surte los mismos efectos que la sentencia de extinción de dominio y no es susceptible de ningún recurso ordinario ni extraordinario.  

En adición a esto, el juez debe garantizar que los terceros puedan ofrecer pruebas sobre su derecho sobre los bienes objeto de la acción de decomiso civil, y que las victimas tambien puedan presentar pruebas en los casos previstos en la ley.
6- Derecho a la defensa técnica
El proyecto de LED o decomiso civil de bienes ilícitos establece que todo afectado por una acción tiene derecho a ser defendido por un abogado, y si no tiene uno o no quiere tenerlo, el juez le designará un defensor público.  Claro, después que se designa un defensor público no es posible designar un defensor privado.
Esta es una garantía muy importante, porque si bien es cierto que lo que está en juego no es la culpabilidad de una persona, la propiedad es un derecho fundamental que merece respeto y tutela.

7.- Medidas cautelares
Por otro lado, de acuerdo con el artículo 37 del PED, el Ministerio Público solicitará al juez las medidas cautelares que resulten procedentes para evitar que los bienes cuyo decomiso se persigue  sufran algún tipo de menoscabo, distracción, extravío, destrucción, ocultamiento o mezcla, ni que se realicen actos traslativos de la propiedad o la posesión.
La decisión a adoptar va a depender de la naturaleza del bien y del riesgo que corre su conservación. Y la medida cautelar adoptada es oponible a todo el que tenga o pretenda tener un derecho sobre el bien.
Los bienes incautados podrán ser arrendados y en algunos casos enajenados, cuando sean fungibles o susceptible de deterioro,  pérdida o de mantenimiento oneroso.
La resolución que ordene o niegue una medida cautelar solo es susceptible de ser recurrida en apelación, aunque es ejecutoria no obstante el recurso.  La decisión que tome la Corte de Apelación no es recurrible.
El proyecto de LED contiene dos excepciones en materia de notificación a personas afectadas con una acción de extinción de dominio y son la solicitud de medida cautelar y el recurso de apelación contra la resolución que rechaza la solicitud de medida cautelar.
A mi modo de ver, estas excepciones parecerían vulnerar el principio de igualdad de partes, lo cual, de convertirse en ley esa iniciativa, pudiera ser cuestionado en inconstitucionalidad.

8.- Presentación de la acción
La acción de extinción de dominio debe ser presentada por el MP cinco días después de otorgadas las medidas cautelares.
La instancia contentiva de la acción debe contener los datos siguientes:
a)     El juez o tribunal a quien se dirige;

b)     Los nombres y domicilios del afectado, tercero, víctimas o testigos, en caso de que estos datos estén disponibles o se conozcan;

c)      La identificación de los bienes sobre los que se ejercita la acción;

d)     La acreditación de la existencia de alguno de los supuestos que dan lugar a la acción y que los bienes sobre los que se ejerce pueden ser considerados, de modo razonable, en una de las hipótesis contenidas en el artículo 9 de esta ley; así como la oferta probatoria tendente a acreditar cada uno de estos aspectos.

e)     Los textos de ley en que se fundamenta la solicitud;

f)       La solicitud de medidas cautelares sobre los bienes materia de la acción, si fuera procedente;

g)     La solicitud de notificar al afectado, al tercero, y a la víctima cuando estén determinados;

h)     La prueba documental que sirva de sustento a la solicitud, si la hubiere, así como la oferta probatoria cuando la misma se trata de otro tipo de prueba. Los documentos se depositarán en original y tantas copias como partes afectadas hubieren en el proceso.

En todos los casos la prueba documental o la oferta probatoria debe acompañarse de la declaración acerca de lo que se pretende establecer con cada una de ellas.

i)       El dictamen, conclusión o solicitud de que se ordene la extinción de dominio de los bienes;

Luego el MP deposite el escrito contentivo de la acción de extinción de dominio,  la secretaria del juez en el término de tres días hábiles deberá notificar a las partes, o sea al afectado, a la víctima o al tercero, informándole que disponen de un plazo de treinta días para depositar un escrito de defensa y aportar prueba.
Vencido este plazo, el juez de la instrucción, dentro de los tres días hábiles siguientes, fija la audiencia de juicio de extinción de dominio, en un plazo no mayor de 45 días ni menor de 30 días.
9.- Aspectos probatorios
Tanto el Ministerio Público, como el afectado, los interés y las victimas, si existiesen, deben presentar pruebas a favor de sus pretensiones.  Tanto el MP como las partes pueden presentar pruebas adicionales.
El proyecto establece un principio de libertad probatoria, pudiéndose incorporar por lectura todas las pruebas que se hayan recogido conforme al Código Procesal Penal. 

El testimonio podrá ser incorporado por lectura siempre que haya sido rendido, por el declarante, ante cualquier juez o tribunal o por declaración jurada rendida ante un juez de paz o mediante el procedimiento de prueba anticipada. Y todas las pruebas se debatirán, contradictoriamente, en el juicio.

Ahora bien, el proyecto de LED tiene un estándar probatorio dual. Mientras el MP puede establecer la presunción razonable de ilicitud de un bien a partir de indicios o circunstancias objetivas del caso, el afectado deberá demostrar la licitud del bien mediante prueba que revele que los bienes no tienen vinculación u origen alguno en hechos ilícitos o delictivos.

10.- Reglas de la audiencia.
La audiencia de extinción de dominio se celebra con las partes que comparezcan. Si el fiscal no comparece o se retira, se intima a su superior, para que sea remplazado de inmediato, sino se da por desistida la acción.
La ausencia de peritos y testigos no impedirá la celebración de la audiencia y si el afectado no comparece , si ha sido debidamente citado, permite que el tribunal conozca el juicio.   Recordemos, en este punto, que de lo que se trata es de enjuiciar la licitud de un bien y no de la culpabilidad de un imputado.
El juicio de extinción de dominio debe conocerse en u solo día y si se suspende la audiencia no puede ser por más de un día habil.
Luego de cerrados los debates, las partes se convocan para la lectura del fallo en el término de cinco días hábiles, aunque si es complejo se puede extender por quince días.
11.- La decisión de extinción de dominio
El art. 64 del proyecto de ley  establece que  el juez dará fallo ordenando el decomiso civil de los bienes perseguidos, cuando se verifiquen todas las situaciones siguientes:

1)     Que haya quedado acreditada la existencia del hecho ilícito;

2)     Que se haya probado que los bienes se encuadran en una de las hipótesis señaladas en el artículo 9 de esta ley; y

3)     Que el afectado no haya probado fehacientemente la procedencia lícita de dichos bienes, que haya actuado de buena fe y que estaba en la imposibilidad absoluta  de conocer su utilización o carácter ilícito.

Si estos supuestos no se configuran, el juez Eordenará la devolución de los bienes respecto de los cuales el afectado hubiere probado la procedencia legítima y los derechos que sobre ellos detente.

Si son varios los bienes declarados decomisados civilmente, los mismos serán individualizados en el fallo. La sentencia adjudicará al Estado dominicano, de pleno derecho, la propiedad de los bienes cuyo decomiso ha sido pronunciado.

12.- Impugnación de la decisiones
El fallo que ordena  o rechaza  la extinción de dominio es recurrible en apelación.  Si la Corte confirma el rechazo, esa decisión no puede ser impugnada.
En cambio, si la Corte revoca la extinción o su rechazo, se puede recurrir en casación. Del mismo modo se recurre en casación una decisión de la Corte que confirme la extinción.  A nuestro modo de ver, este sistema recursivo está diseñado de forma tal que el afectado pueda defender su derecho de la mejor forma posible.

13.- Conclusión
Como ha podido observarse por la descripción del contenido del proyecto de LED, el procedimiento para pronunciar el decomiso civil de bienes ilícitos, a pesar de que no juzga sobre la culpabilidad de un imputado, sino sobre el origen, la naturaleza o uso ilícito de un bien, contiene muchas de las garantías procesales propias de los procesos penales, civiles y administrativos.
Algunos de los institutos que incorpora, novedosos algunos, extraños otros, de seguro van a generar debates en la doctrina local y, eventualmente,  algún pronunciamiento del tribunal constitucional o de un juez de la instrucción, ejerciendo el control difuso de constitucionalidad y el de convencionalidad.
De lo que no tenemos dudas es que el procedimiento para la extinción de dominio de bienes ilícitos, será una herramienta muy útil en la lucha en contra del flagelo del narcotráfico, del crimen organizado, y del lavado de activos.


[1] El autor es doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) y doctorando el Derecho Constitucional en la Universidad de Castilla-La Mancha. Tiene maestrías en Derecho Constitucional,  Argumentación Jurídica, Derecho Económico y Derecho Procesal Penal.

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