martes, 27 de enero de 2015

La autonomía constitucional como garantía

Ricardo Rojas León

Dos conflictos de competencia registrados recientemente le han permitido al Tribunal Constitucional dominicano sentar sólidas bases de una doctrina sobre las dimensiones y el alcance de la autonomía que gozan algunos órganos constitucionales y otros entes públicos.

En el primero de esos conflictos, el Tribunal Constitucional planteó que “… la autonomía constituye una garantía constitucional que, por su esencia, impide que pueda ser desconocida, vaciada de contenido, o bien llegar a ser suprimida; de esta manera se protege de las tentaciones de ser limitadas por el ejercicio de la función del órgano legislativo y persigue asegurar que en su desarrollo, las características básicas que la identifican no sean reducidas ni deformadas”. (STC/0152/13, 9.1.8.).

En su decisión más reciente, relativa al conflicto entre la Junta Central Electoral (JCE) y la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), el Tribunal Constitucional desarrolla los criterios que definen las dimensiones funcional, administrativa y presupuestaria de la autonomía constitucional, así como las competencias accesorias e instrumentales -que implícitamente se derivan de ellas-, “… que materializan la autonomía en su integralidad, son inescindibles de las potestades que la Constitución y las leyes orgánicas reservan a los distintos órganos constitucionales”. (STC/305/14, 11.8)

En esta segunda decisión, el Tribunal Constitucional resalta que “… los órganos constitucionales están dotados de una autonomía reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de controles e injerencias del Poder Ejecutivo”. (11.7)  Y, del mismo modo, de los entes infraconstitucionales adscritos a la Administración Pública.

Un aspecto importante de la STC/305/14 es que reivindica la autonomía constitucional de la JCE –y de los órganos extra-poder, como bien han señalado los juristas Eduardo Jorge Prats y Flavio Darío Espinal-, respecto de disposiciones contenidas en leyes que pudieran disminuir las diferentes dimensiones o sus manifestaciones de esa autonomía y de sus competencias derivadas. El TC  planteó que Lleva la razón la accionante Junta Central Electoral cuando plantea que al igual como ocurre en el presente caso [con la ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones], otras normas legales, tales como la ley 87- 01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social, la ley 10-07 de Contraloría, la ley 105-13 general de salarios y la ley 41-08 de función pública, entre otras, les son aplicables en sus principios y conceptos generales, pero no en los aspectos que impliquen una relación de subordinación o dependencia administrativa respecto del gobierno central u otro poder, en la medida en que esto afecta su autonomía constitucional” (11.18).

Es claro que, para nuestro Tribunal Constitucional, la autonomía reconocida por la Constitución a algunos órganos y entes (JCE, TSE, Defensor del Pueblo, Cámara de Cuentas, Banco Central y el mismo TC) es una verdadera “garantía institucional”, oponible a todo acto administrativo o ley que tienda a desfigurar su esencia, materialmente caracterizada por los mandatos y funciones que a cada uno de ellos le ha asignado la Constitución.

El Estado moderno se caracteriza por tener una “diversificación de funciones y la multiplicación de estructuras” (Zippelius), debido a su complejidad, perfeccionamiento y sofisticación. La existencia de los “órganos extrapoder” se explica por razones técnicas –búsqueda de eficiencia-  y razones políticas –controles sobre los tres poderes y otras tareas- , como bien lo ha explicado Sagües.

Nuestro Tribunal Constitucional lo dice de un modo más enfático: “Preciso es señalar que los órganos extrapoder son creados directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno”. (STC/0304/14 11.5)

Para el TC, los órganos extrapoder se caracterizan por lo siguiente:

a. Constituyen órganos fundamentales del Estado, pues están situados en el vértice de la organización política, en posición de relativa paridad e independencia respecto de los poderes públicos tradicionales;
b. escapan a toda línea jerárquica y a los controles de vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora de la Administración Pública;
c. reciben directamente de la Constitución el estatus y competencias esenciales que definen su posición institucional en la estructura del Estado; y
d. concretan externamente las formas de gobierno y el Estado manifiesta a través de ellos su voluntad con la máxima eficacia formal.
e. los parámetros bajo los cuales ejercen sus funciones no pasan por los criterios inmediatos del momento, sino que, al ser órganos troncales o supremos, preservan el equilibrio institucional de la República y participan con los poderes tradicionales en la dirección política del Estado.

Con estas dos sentencias, en especial con la última de ellas, el Tribunal Constitucional dominicana ha realizado una extraordinaria contribución al fortalecimiento de la institucionalidad dominicana, al dejar claro que ninguna ley o acto administrativo puede lesionar o limitar la autonomía constitucional de los órganos extrapoder, y contra la cual siempre ha conspirado la “contracultura constitucional” de los que no terminan de entender el carácter normativo de la Constitución y la siguen creyendo un mero pedazo de papel.

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El autor es abogado

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