martes, 4 de diciembre de 2012

La reforma fiscal no es materia de ley orgánica




 El principio constitucional de reserva de ley tributaria es relativo, no absoluto, pues el legislador no es exhaustivo en esta materia, y delega parte de su potestad normativa en manos de la Administración.


Ricardo Rojas León

Una deficiente redacción del artículo 112 de la Constitución, alusivo a las leyes orgánicas, ha llevado a algunos a sostener que la ley de reforma fiscal, promulgada recientemente, debió ser aprobada con la mayoría especial establecida en esa norma.

Se argumenta que al establecerse en ese precepto que son leyes orgánicas aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales y, entre otros asuntos, el “régimen económico financiero”, debe entenderse que también lo son todas la materias que figuran dentro del Titulo XI de la Constitución, entre ellas la tributación.

No comparto esa opinión, pues pienso que en el mismo art. 112 constitucional podemos encontrar una lectura diferente, que confirma la creencia en el carácter ordinario de la referida ley.  La explicación radica en el hecho de que, si pretendemos que al indicarse que es materia de ley orgánica todo lo que figure dentro del titulo relativo el régimen económico financiero ¿cómo se explica que, a seguidas, en la misma norma se detalle como materias de ley orgánica “el presupuesto, planificación e inversión pública” y no se mencione a la tributación?

La respuesta radica en que, cuando en el art. 112 se habla de “régimen económico financiero”, se alude única y exclusivamente a las materias contenidas en el Capítulo I del Título XI, es decir, a los principios rectores de la economía y al régimen monetario y financiero, los cuáles si justifican un desarrollo mediante leyes orgánicas.  Y, del mismo modo, que únicamente debemos entender como objeto de ley orgánica las materias del Capítulo II que expresamente son mencionadas en ese texto, o sea  el presupuesto, la planificación y la inversión pública

Cuando analizamos la sección “De la Tributación”, se advierte que, de sus dos artículos, el 243 y 244, en el primero de ellos se establecen los principios del régimen tributario,  y en el segundo se establece la regla que rige para las exenciones de impuestos y transferencias de derechos. Ninguna de esas materias amerita desarrollo legislativo mediante una ley orgánica, pues la tributación constituye un deber sujeto a principios y reglas, y no un derecho fundamental sujeto a límites o restricciones. Y la norma sobre las exenciones tampoco lo requiere, de ahí que la Constitución no lo ordene.

En la mayoría de los países, las leyes tributarias tienen carácter ordinario, pues si bien la imposición se rige por el principio de legalidad o de reserva de ley, ese principio es relativo, no absoluto, en el sentido de que la ley se limita a configurar los elementos esenciales del tributo (sujeto, hecho imponible, tasa), delegando en la administración tributaria la reglamentación de aspectos secundarios, como los atinentes a la forma y momento en que deben pagarse los tributos.

Precisamente, ese carácter relativo de lo tributario, por la falta de exhaustividad normativa en sede legislativa, es lo que teleológicamente la descarta como materia de ley orgánica.

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