domingo, 30 de enero de 2011

La ampliación del objeto de control de la acción directa de inconstitucionalidad


Por Ricardo Rojas León


1.-Introducción


La Constitución promulgada el 26 de enero del 2010 ha colocado a la República Dominicana entre las naciones del continente que han mejorado en forma sustancial su sistema de justicia constitucional.

La nueva Constitución ha creado un catálogo de derechos fundamentales, reforzado las garantías para el ejercicio de esos derechos, y creado un órgano, independiente de la trinidad de poderes del Estado, especializado en el control de la constitucionalidad por vía directa.

Del mismo modo, la Constitución dominicana de 2010 ha ampliado los parámetros y los objetos de control de la constitucional por vía directa, manteniendo el control difuso a cargo de todos los jueces del orden judicial.

En los párrafos siguientes trataremos de describir la forma en que el objeto de control constitucional ha sido ampliado por la nueva Constitución, analizando en forma sucinta el impacto que, a nuestro modo de ver, esto podría tener en la vida institucional dominicana.

2.- Noción de objeto de control

El objeto de control de la constitucional es todo aquello sobre lo que es posible pronunciar la inconstitucionalidad, o sea, todo aquello que puede ser declarado contrario a la Constitución.

De acuerdo con la parte in fine del artículo 6 de la Constitución “son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución o reglamento o actos contrarios a este Constitución”. Es decir, que cualquier norma o acto público o privado que entre en contradicción con la Constitución puede ser cuestionado en su constitucionalidad.

Ahora bien, como veremos más adelante, es el artículo 185 de la Constitución el que define algunos de los objetos de control de constitucionalidad por vía directa, dejando en manos del legislador la posibilidad de establecer, mediante ley orgánica, otros objetos de control.

Ese principio de jerarquía normativa de la Constitución de 2010, ya había sido consagrado, incluso en la misma forma literal, en el artículo 46 de la Constitución de 1966 y permanecido inalterable en las modificaciones constitucionales de 1994 y 2002.

Ahora bien, el principio de soberanía normativa de la Constitución, en el ordenamiento jurídico dominicano, surgió con la primera Constitución Nacional, proclamada el 6 de noviembre de 1844, apenas meses después de la declaración de Independencia de Haití.

En efecto, el magistrado Juan Alfredo Biaggi Lama ha destacado que el artículo 140 de la Constitución de la denominada Primera República dispuso que “No podrá hacerse ninguna ley contraria ni a la letra ni al espíritu de la Constitución, en caso de duda, el texto de la Constitución debe prevalecer”.

La existencia en la República Dominicana de un sistema mixto de control de constitucionalidad ofrece, a nuestro modo de ver, una ventaja sobre los sistemas de control kelseniano de la Constitución, toda vez que, en la medida en que los jueces ordinarios pueden pronunciar la no conformidad con la Constitución de un ley, decreto o reglamento, el efecto inter parte de esa declaratoria no genera misma no genera un vacío normativo en el sistema jurídico por la “expulsión” de la norma considerada contraria a la ley fundamental.

3.- Antecedentes de la ampliación del objeto de control por vía directa.

La reaparición reciente del control de la constitucionalidad por la vía directa fue el resultado de la modificación de la Constitución dominicana realizada el 14 de agosto de 1994, y con la cual se conjuró la crisis político-institucional derivada de las denuncias de fraude electoral formuladas por el socialdemócrata Partido Revolucionario Dominicano (PRD) y sus aliados, en las elecciones del 16 de mayo de ese año. La última vez que existió control directo de constitucional, de acuerdo con Jorge Prats, fue en la Constitución de 1924, y se mantuvo vigente hasta 1927. Otros autores, como Valera Montero, sostienen que en las constituciones de 1874, 1875 y 1908 se consagró el sistema de control concentrado de la constitucionalidad a cargo de la Suprema Corte de Justicia.

Durante la reforma de 1994, el numeral 1 del art. 67 de la Constitución de 1966 fue modificado para atribuirle a la Suprema Corte de Justicia dominicana la función de conocer, en única instancia “de la constitucionalidad de las leyes, a instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidente de las Cámaras del Congreso Nacional o parte interesada”. Es decir que, con esa modificación resurge en la República Dominicana el método de control concentrado de la Constitución, recupernado así la Suprema Corte de Justicia dominicana su condición de tribunal constitucional.

Hasta ese momento, el control de constitucionalidad en la República Dominicana se realizaba por vía incidental, habiéndose producido, durante cerca de un siglo, decenas de acciones y decisiones sobre inconstitucionalidad, básicamente sobre leyes, decretos decisiones judiciales, reglamentos, ordenanzas municipales, entre otros.

4.- Fundamento de la ampliación del objeto de control constitucional por vía directa.

Mientras en las anteriores constituciones dominicanas, el fundamento del objeto del control radicaba en garantizar la jerarquía normativa de la Constitución, la Constitución del 2010 ha ampliado el fundamento del control que ejercerá el nuevo Tribunal Constitucional, a partir del 26 de enero del 2011.

En efecto, el artículo 184 de la actual Constitución establece que habrá un Tribunal Constitucional para garantizar: a) la supremacía de la Constitución, b) la defensa del orden constitucional, y c) la protección de los derechos fundamentales.

La misma norma establece que las decisiones del Tribunal Constitucional “son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”.

Como se ve, el fundamento del control directo de la vigencia de la Constitución que se encomienda ahora al Tribunal Constitucional es mucho más amplio que el que se derivaba de la interpretación doctrinaria y jurisprudencial de las funciones de control de constitucionalidad de las leyes que la reforma del artículo 67.1 de la Suprema Corte de Justicia introdujo mediante la reforma de 1994. Al resguardo de la primacía constitucional y la conformidad de las leyes con la Constitución, se añade ahora como función del órgano supremo que controla la constitucionalidad la misión garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas.

La ampliación del objeto de control de la constitucionalidad se fundamenta en el principio de Dignidad Humana, pues el artículo 38 de la Constitución de 2010 que lo define, establece que “El Estado se fundamenta en el respeto a la dignidad de la persona y se organiza para la protección efectiva de los derechos fundamentales que le son inherentes. La dignidad del ser humano es sagrada, innata e inviolable; su respeto y protección constituyen una responsabilidad esencial de los poderes públicos”.

Así, pues el objeto de control de constitucional ya no es más la conformidad de las leyes con la norma superior, sino que se ha ampliado para proteger y garantizar la vigencia de los derechos fundamentales.

5.- El objeto de control de constitucionalidad por vía directa.

Es artículo 185 de la Constitución de 2010 establece que el Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia:

1.- Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido;

2. El control preventivo de los tratados internacionales antes de su ratificación por el Poder Legislativo

3.- Los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancias de uno de sus titulares; y

4.- Cualquier otra materia que disponga la ley.

En cuanto a la atribución de control por vía directa de inconstitucionalidad de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, establecida en el 185.1 de la Constitución, esta redacción es mucho más amplia y clara que la contenida en la parte in fine del 67.1 de la anterior Constitución, que únicamente hablaba del control de constitucionalidad de “las leyes”. Esta última expresión dio pábulo a una doctrina minoritaria que peregrinamente sostenía que la Suprema Corte de Justicia no era competente para controlar la constitucionalidad de los decretos, reglamentos u otros actos del Poder Ejecutivo, porque ello implicaba “una violación al principio de independencia de los poderes del Estado”. Frente a ese infeliz argumento, la Suprema Corte de Justicia estableció que el control de constitucionalidad que se derivaba de la norma constitucional vigente hasta ese momento le permitía controlar la conformidad con la Constitución de todas las leyes, decretos, reglamentos y actos administrativos, en virtud del principio de supremacía de la Constitución. (Sentencia No. 1, de la SCJ, del 6 de agosto de 1998, B.J. 1053, págs. 4,5 y 7)

En cierto modo, la Constitución de 2010 lo que ha hecho es explicitar en su texto, recoger en su redacción, la interpretación que, sobre el alcance del control de constitucionalidad, el más alto tribunal del país, como corte constitucional, había derivado del art. 67.1, introducido en la reforma de 1994, combinado con el art. 46 vigente desde la Constitución de 1966.

Respecto de la calidad para accionar en inconstitucionalidad contra las normas y actos jurídicos, el art. 185.1 ha supuesto un cambio en la titularidad de la acción, que en la nueva Constitución no se confiere a los presidentes del Senado y la Cámara de Diputados, sino a una tercera parte de los senadores o diputados, lo cual evidencia la influencia del modelo español de control directo de constitucionalidad, en el que 50 senadores o 50 diputados tienen legitimación para impugnar la constitucionalidad de una norma.

A nuestro modo de ver, la nueva Constitución, en la medida en que, del mismo modo, ha establecido que los particulares que accedan al control concentrado deben tener un “interés legítimo y jurídicamente protegido”, ha puesto en mejores condiciones al juez constitucional de interpretar el sentido de esa normas, que la vaga expresión de “parte interesada”, a la luz de la cual la actual Suprema Corte de Justicia se balanceó entre definiciones contradictorias. Teniendo el control concentrado de constitucionalidad un efecto mucho más trascendente e impacto en el sistema jurídico, resultaba pertinente definir claramente quiénes y en qué circunstancias podrán tener derecho a demandar la expulsión de una norma jurídica.

Un objeto de control novedoso en el sistema constitucional dominicano es el del control preventivo de los tratados internacionales, previsto en el 185.2 de la Constitución. Sobre este tema no existe pronunciamiento alguno de la Suprema Corte de Justicia, existiendo empero jurisprudencia sobre el control constitucional represivo de los tratados internacionales. A nuestro modo de ver, la creciente apertura de la economía dominicana y la participación del país en esquemas regionales de integración y acuerdos de libre comercio, harán necesario un control de la conformidad de los tratados que se suscriban con la nueva Constitución.

También, el art. 185.4 establece la posibilidad de que el objeto de control de constitucionalidad se amplíe a otras materias, determinadas por ley. Respecto de este punto, la primera polémica se produjo, hace varios meses, entre los constitucionalistas Eduardo Jorge Prats y Juan Manuel Pellerano Gómez, respeto de la pertinencia de que los recursos contra las sentencias de amparo sean recurridas ante el Tribunal Constitucional. El primero es partidario de la revisión de las decisiones por el juez del control concentrado, mientras el segundo considera que el amparo debe mantener dentro de la jurisdicción ordinaria. Particularmente considero que, no existiendo en el país una jurisprudencia constitucional en materia de amparo, y teniendo el Tribunal Constitucional como misión garantizar la protección de los derechos fundamentales (art. 184), las impugnaciones de las acciones de amparo que se presentan ante los jueces ordinarios deben ser conocidas por ese tribunal, tal como lo contempla el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y Procedimientos Constitucionales (LOTCPC).

Pero la más encendida polémica fue la surgida recientemente, ante la aprobación senatorial del LOTCPC, excluyendo la posibilidad de que el Tribunal Constitucional revise las decisiones de la Suprema Corte de Justicia que alegadamente vulneren la Constitución de la República. Las posiciones encontradas a lo interno del Gobierno del Partido de la Liberación Dominicana, y sobre todo, la férrea oposición del Partido Revolucionario Dominicano al texto aprobado en el Senado, parece que se ha salvado con un acuerdo político, cuyo alcance aún no se ha revelado, y que permitiría, finalmente, la aprobación de la ley, así como viabilizar la escogencia de los trece miembros del Tribunal Constitucional. Respecto de esta polémica, la opinión mayoritaria parece inclinar a favor de la revisión de inconstitucionalidad de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia.

Otros objetos de control directo de constitucionalidad que, a nuestro modo de ver, podrían ser conocidos por vía directa por el Tribunal Constitucional son los siguientes:

1.- Una ley de convocatoria a reforma de la Constitución que incluya una modificación de la cláusula de intangibilidad consagrada en el art. 268, que establece que “ninguna modificación de la Constitución podrá versar sobre la forma de gobierno, que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo”.

2.- Una ley de convocatoria a reforma de la Constitución y la reforma misma mientras se encuentre vigente uno de los estados de excepción.

La cláusula de intangibilidad que prohíbe la cambiar la forma de gobierno dominicano implica una restricción a la capacidad de reforma del “poder constituído”. La posibilidad de que el Tribunal Constitucional conozca de una acción directa contra una reforma constitucional que implique un cambio del régimen civil, republicano, democrático y representativo, se fundamenta en el mandato del artículo 185 de la Constitución, que le encomienda a ese tribunal “la defensa del orden constitucional”, bajo la premisa de que esa modificación de la forma de Gobierno vigente en Republica Dominicana es un atentado a la Constitución misma.

Del mismo modo, la posibilidad de declarar inconstitucional una reforma de la Carta Magna, en medio de un Estado de Excepción, se fundamenta en la prohibición expresamente contenida en el artículo 271 de la Constitución que establece que “…No podrá iniciarse la reforma constitucional en caso de vigencia de alguno de los estados de excepción previstos en el artículo 262”.

6. Conclusión

En resumen, la nueva Constitución dominicana ha ampliado el objeto de control directo de constitucionalidad en el ordenamiento jurídico dominicano, lo que a nuestro juicio, permitirá al órgano del control concentrado garantizar la supremacía de la Constitución, declarando la nulidad y la expulsión de toda norma jurídica contraria a ella, erigirse en guardián del orden constitucional dominicano y proteger la vigencia de los derechos fundamentales de todos las personas que habiten o que transiten por la República Dominicana.

Al ampliarse el catálogo de derechos fundamentales, reconociendo como tales lo que en otras constituciones se consideran “principios rectores de la política económica y social” (Constitución Española), y establecer un conjunto de garantías para el pleno ejercicio, protección y tutela de esos derechos y libertades, así como principios para su aplicación e interpretación de unos y otras, tiene sentido que la Constitución de 2010 haya ampliado el objeto de control de constitucionalidad.

El Tribunal Constitucional tendrá la “última palabra”, en algunas materias, como las que le encomendará su Ley Orgánica, como los casos de amparo y la revisión de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia. Pero en las que le encomienda la Constitución, alusivas al control directo, ese órgano tendrá “la primera, única y última palabra”.

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